Transferência do direito de construir, traduzida.

O terceiro caminho para o mesmo metro quadrado

Os dois artigos anteriores desta série descreveram dois jeitos de construir acima do coeficiente básico. Pagar uma contrapartida ao município, a outorga onerosa. Ou comprar um certificado negociável dentro de uma operação urbana, o CEPAC. Nos dois, o potencial adicional vem do poder público, em formatos diferentes. Existe um terceiro caminho, mais antigo no espírito e mais estranho na mecânica: o potencial vem de outro imóvel. Um casarão tombado que não pode crescer, um terreno doado à cidade, um prédio congelado pela preservação. Esse potencial, que iria se perder, a lei deixa viajar. É a transferência do direito de construir, prevista no art. 35 do Estatuto da Cidade.

O que diz, palavra por palavra, o art. 35

A previsão legal da transferência do direito de construir está em um único artigo do Estatuto da Cidade, a Seção XI, logo depois da outorga onerosa (Seção IX) e das operações urbanas consorciadas (Seção X). É curto e responde tudo o que importa.

O artigo responde três perguntas. O caput responde quem pode transferir e como: o proprietário de imóvel necessário a uma finalidade pública pode exercer o direito de construir em outro local ou aliená-lo, sempre por escritura pública. Os incisos respondem em que situações: equipamentos urbanos, preservação e programas sociais. O § 1º acrescenta uma quarta porta, a doação do imóvel ao poder público. E o § 2º entrega a régua ao município: nada disso funciona sem lei municipal específica baseada no plano diretor. O art. 42, II do mesmo Estatuto reforça que o plano diretor precisa conter as disposições do art. 35, e o art. 4º, V, "o" lista a transferência entre os instrumentos da política urbana. Sem lei local, a previsão federal dorme.

Solo criado: o direito de construir solta da propriedade

Por que um direito de construir pode viajar de um terreno para outro? Porque a doutrina urbanística brasileira aceita, hoje de forma pacífica, a separação entre o direito de propriedade e o direito de construir sobre o terreno. O solo é do proprietário. O quanto se pode edificar sobre ele é medida pública, definida pelo plano diretor por meio dos coeficientes de aproveitamento. Essa é a tese do solo criado, inspirada na experiência francesa do teto legal de densidade, o plafond legal de densité, e consolidada no Brasil pela Carta do Embu, aprovada em 1976 no seminário promovido pela Fundação Prefeito Faria Lima e pelo CEPAM.

Uma vez que o direito de construir se destaca do solo e passa a ser medido por coeficientes, ele se torna autônomo e suscetível de ser negociado, independentemente da propriedade do terreno que lhe serve de suporte. A outorga onerosa, o CEPAC e a transferência do direito de construir são três filhos dessa mesma tese. Mudam a fonte e o formato; a premissa é a mesma.

Cedente e receptor: dois imóveis, um potencial

A mecânica da transferência envolve sempre dois imóveis. O imóvel cedente, ou gerador, é aquele afetado por uma restrição do poder público, um tombamento, uma preservação ambiental, ou aquele doado à cidade. É dele que sai o potencial não utilizado. O imóvel receptor é o que recebe esse potencial e o exerce, em uma área com infraestrutura capaz de suportar o adensamento. O próprio caput do art. 35 prevê duas formas de fazer a ponte entre os dois: o proprietário pode exercer o potencial em outro local, em outro imóvel de sua propriedade, ou aliená-lo a terceiros. Em ambos os casos, mediante escritura pública.

Para impedir que o mesmo potencial seja usado duas vezes, a transferência é averbada na matrícula do imóvel cedente e na do receptor. O registro cumpre duas funções. Permite ao poder público controlar quanto de potencial cada imóvel já gastou, e protege quem compra o lote depois: o adquirente sabe, pela matrícula, quanto ainda pode construir ali. A exigência de escritura pública do art. 35 converge com o Código Civil, que faz da escritura requisito de validade dos negócios que transferem direitos reais sobre imóveis e condiciona a aquisição ao registro em cartório.

Quanto se transfere, e por que não é metro por metro

A lei federal não traz fórmula de cálculo. O Estatuto da Cidade deixa a quantificação para o plano diretor de cada município. A doutrina especializada coloca a primeira pergunta com clareza: qual coeficiente de aproveitamento é passível de transferência, o básico ou o máximo? A resposta está na legislação local, e ela muda o resultado.

São Paulo é o exemplo mais documentado. No Plano Diretor Estratégico, a Lei municipal 16.050 de 2014, a transferência com doação do imóvel calcula o potencial passível de transferência multiplicando a área do terreno cedente pelo seu coeficiente de aproveitamento máximo e por um fator de incentivo à doação. Já nos imóveis enquadrados como ZEPEC na categoria de bem imóvel representativo, o caso típico dos tombados, o potencial transferível é a diferença entre o coeficiente básico e o máximo do próprio imóvel. A consequência prática é contraintuitiva: a quantidade de metros quadrados retirada do cedente não é necessariamente igual à recebida pelo receptor, porque depende da localização de cada um. A transferência é uma conversão, não uma cópia.

Com doação e sem doação

Quanto à participação da administração, a transferência se divide em duas espécies, e a distinção importa porque muda a margem de decisão do município.

• Com doação do imóvel. Prevista no § 1º do art. 35, é o caso em que o proprietário doa o imóvel, ou parte dele, ao poder público para uma das finalidades dos incisos I a III, e recebe em troca o direito de construir transferível. Aqui a discricionariedade do município é ampla: ele decide se aceita a doação e em que condições.
• Sem doação, típica do tombamento. Apoiada no inciso II, é o caso em que o proprietário mantém o imóvel preservado, mas, impedido de construir nele pela restrição, é compensado com o direito de edificar em outro lugar ou de vendê-lo. A margem de decisão é menor, porque a transferência serve a ressarcir quem foi impedido de usar o próprio terreno.

Em ambas, a doutrina alerta para um ponto que costuma escapar ao mercado: não existe direito subjetivo do interessado à transferência. Não é competência vinculada. O município concede a transferência dentro do interesse público que ela serve, não como um benefício automático de quem tem um imóvel restrito.

Outorga, CEPAC e transferência: três formas, uma tese

Os três instrumentos pertencem à mesma família do solo criado: todos vendem, de algum jeito, o direito de construir acima do básico. A diferença decisiva está em de quem se obtém esse potencial. A tabela posiciona os três lado a lado.

Onde a transferência já anda: Curitiba e São Paulo

Curitiba é a referência histórica. Pioneira do solo criado no Brasil, a cidade regulou a transferência de potencial construtivo para preservação ainda pela Lei municipal 9.803 de 2000, depois revogada, e hoje a mantém viva na Lei 16.361 de 2024, regulamentada por decreto municipal. A autorização para transferir o potencial de um imóvel de valor histórico ou cultural passa pela análise técnica do IPPUC, o instituto de planejamento da cidade, e da comissão de avaliação do patrimônio cultural, com averbação da transferência em cartório, no imóvel cedente e no receptor.

São Paulo é o exemplo de maior escala. O Plano Diretor Estratégico de 2014 detalha as duas espécies: a transferência sem doação, dos imóveis tombados enquadrados como ZEPEC, e a transferência com doação, usada para viabilizar melhoramentos viários, habitação de interesse social, regularização fundiária e parques. O caso mais visível é o do Parque Augusta. A área foi destinada a parque municipal e o potencial construtivo dos terrenos foi transferido às construtoras Cyrela e Setin, por meio de Declarações de Potencial Construtivo Passível de Transferência, num acordo que envolveu prefeitura, Ministério Público e sociedade civil. A praça vira parque; o metro quadrado reaparece adensando outro ponto da cidade.

A transferência é o instrumento mais silencioso da trinca porque não arrecada para o caixa nem movimenta a bolsa. Ela faz outra coisa: permite preservar sem expropriar e doar sem perder. Onde funciona, o casarão tombado deixa de ser um prejuízo e vira um ativo transferível, e o parque deixa de ser uma desapropriação impagável e vira uma troca. Onde não funciona, a cidade tomba o imóvel, congela o terreno e não oferece nada em troca, e a conta da preservação vira processo. A escolha, como na outorga, é municipal, e menos técnica do que parece.

Fontes consultadas

Todas as URLs verificadas em 5 de junho de 2026.

• Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, Planalto. Art. 35 (transferência do direito de construir), art. 4º, V, "o", art. 28 (coeficiente de aproveitamento) e art. 42, II.
• Estatuto da Cidade, art. 35 anotado, biblioteca Arsenic.
• LEVIN, Alexandre. Transferência do direito de construir. Cadernos Jurídicos da Escola Paulista da Magistratura, EPM/TJSP, ano 23, n. 62, abr-jun/2022, p. 41-61. Solo criado, cedente e receptor, fórmula de São Paulo, averbação e as duas espécies.
• Prefeitura de São Paulo, Gestão Urbana SP. Transferência de Potencial Construtivo, áreas receptoras e cálculo em ZEPEC/BIR.
• Plano Diretor Estratégico de São Paulo, Lei municipal 16.050/2014, arts. 122 a 133 sobre transferência do direito de construir.
• Prefeitura de Curitiba, Urbanismo. Potencial construtivo, legislação específica, Lei 16.361/2024 e histórico.
• Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, ANPUR. Estudo sobre o Parque Augusta e a transferência de potencial construtivo para parques no PDE-SP de 2014.
• Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, ANPUR. Outorga onerosa e solo criado, Carta do Embu e o teto legal de densidade francês.

Atualizado em 5 de junho de 2026. Pendências declaradas: cifras de arrecadação e metragem total transferida por cidade não entram neste texto, por falta de fonte consolidada verificável; serão acrescentadas quando houver relatório oficial datado. A natureza jurídica do potencial construtivo transferido, se direito real, pessoal ou bem imaterial, é objeto de debate doutrinário; o texto descreve o mecanismo sem fechar essa controvérsia.