El hermano menos famoso del CEPAC
El artículo anterior cerró con la frase de que CEPAC es la forma más financiera del urbanismo brasileño. Ese instrumento ocupa los titulares y los prospectos, pero atiende a una minoría de operaciones en una minoría de ciudades. Quien sostiene el cotidiano de la política urbana brasileña, de São Paulo a Petrópolis, es un instrumento mucho más antiguo, mucho más simple y mucho más descuidado: la otorga onerosa del derecho de construir. Este texto explica cómo funciona, por qué es el instrumento más democrático del Estatuto de la Ciudad, y por qué tantas ciudades brasileñas cobran cero por ella.
Lo que dicen, palabra por palabra, los arts. 28 a 31
La previsión legal de la otorga onerosa del derecho de construir está en cuatro artículos seguidos del Estatuto de la Ciudad. El conjunto es corto y basta para entender el instrumento.
Los cuatro artículos responden tres preguntas distintas. El art. 28 responde quién puede cobrar y en qué áreas: el plan director habilita la cobranza en zonas específicas, mediante contrapartida. El art. 30 responde cómo se cobra: ley municipal específica define fórmula, exenciones y la contrapartida que el beneficiario necesita entregar. El art. 31 responde a dónde va el dinero: los recursos quedan vinculados a las ocho finalidades urbanas listadas en el art. 26 de la misma ley. Faltando cualquiera de los tres, el instrumento duerme.
Tres puntos en la cadena, no cuatro
La ingeniería de la otorga onerosa es más esbelta que la del CEPAC. No involucra CVM, no involucra bolsa, no involucra mercado secundario. Involucra tres agentes solamente. El plan director define la habilitación. La ley específica define la regla. La alcaldía cobra en la aprobación del proyecto.
El plan director habilita.
La ley específica calibra.
La alcaldía cobra.
La simplicidad del engranaje es una de las fuerzas de la otorga onerosa y también una de sus debilidades. Como no hay regulador externo, como no hay prospecto sometido a la CVM, como no hay subasta pública, el instrumento depende enteramente de la consistencia interna de tres decisiones municipales. Si una de ellas falla, todo el resto falla junto.
Cómo el coeficiente se vuelve contrapartida
La fórmula de cálculo de la contrapartida es el corazón técnico de la otorga. Traduce, en moneda, la diferencia entre lo que el plan director permite construir gratuitamente y lo que el emprendimiento de hecho pretende construir. La fórmula varía de ciudad en ciudad, pero en general combina cinco variables:
- Área de construcción adicional. El metraje que excede el coeficiente de aprovechamiento básico, hasta el límite máximo de la zona.
- Valor unitario del suelo. Costo del metro cuadrado de terreno en la localidad, normalmente derivado de la planta genérica de valores del IPTU o de avaluación independiente.
- Factor de planificación. Coeficiente que refleja el interés público de densificar o desestimular el área, ajustado por la política urbana vigente.
- Factor de interés social. Reductor aplicado cuando el emprendimiento entrega contrapartida en vivienda de interés social, equipamientos públicos o áreas verdes.
- Factor de uso. Coeficiente diferenciado para uso residencial, comercial, mixto o de servicios, según prioridad del plan director.
El resultado de la multiplicación de esas variables es el valor de la otorga onerosa adeudada por el emprendimiento. La elección de los factores es decisión política del municipio. Calibrar la fórmula para recaudar lo suficiente sin inviabilizar el emprendimiento es el trabajo más delicado de la política urbana brasileña, y lo que separa la OODC bien hecha de la OODC decorativa.
A dónde van los recursos, por fuerza del art. 31
El art. 31 del Estatuto vincula obligatoriamente los recursos recaudados a las finalidades del art. 26 de la misma ley. Son ocho finalidades vigentes:
- Regularización territorial de áreas urbanas ocupadas informalmente.
- Programas y proyectos habitacionales de interés social, con prioridad para población de baja renta.
- Constitución de reserva territorial para acciones urbanas futuras.
- Ordenamiento y direccionamiento de la expansión urbana, previniendo el crecimiento desordenado.
- Implantación de equipamientos urbanos y comunitarios: escuelas, puestos de salud, guarderías, puestos de policía.
- Creación de espacios públicos de ocio y áreas verdes.
- Creación de unidades de conservación o protección de áreas de interés ambiental.
- Protección de áreas de interés histórico, cultural o paisajístico.
La operación práctica de esa vinculación varía. Algunas ciudades crean fondos municipales de desarrollo urbano dedicados, como el FUNDURB de São Paulo, instituido por el Plano Diretor Estratégico de 2014, con consejo gestor propio y rendición de cuentas anual. Otras ciudades simplemente registran el destino en el presupuesto corriente y se arriesgan a perder rastreabilidad. La diferencia entre una ciudad que cobra otorga y tiene FUNDURB activo y una ciudad que cobra otorga sin fondo dedicado suele ser visible en la calidad del espacio público diez años después.
OODC y CEPAC, mismo principio, dos escalas
Los dos instrumentos pertenecen a la misma familia conceptual: ambos son formas de que el municipio capture parte del valor adicional que él mismo crea al permitir construir más allá del parámetro básico. Pero operan en escalas y con gobernanzas muy distintas. La tabla a continuación posiciona a los dos lado a lado.
| Eje | Otorga onerosa, OODC | CEPAC |
|---|---|---|
| Base legal | Arts. 28 a 31 del Estatuto | Arts. 32 a 34 del Estatuto y ley municipal de la OUC |
| Dónde se aplica | En cualquier zona prevista en el plan director con coeficiente por encima del básico | Solo dentro del perímetro de OUC instituida por ley específica |
| Quién regula | Municipio, por plan director y ley municipal específica | Municipio emite, CVM registra y supervisa |
| Cómo se paga | Directamente al municipio, en el momento de la aprobación del proyecto | Con certificados adquiridos en el mercado primario o secundario |
| Negociabilidad | Sin título, sin mercado secundario | Título escritural, libremente negociado, mercado secundario activo |
| Destino | Finalidades del art. 26, frecuentemente operadas vía FUNDURB municipal | Exclusivamente en la propia operación, por fuerza del art. 33, § 1º |
| Escala usual | Emprendimiento a emprendimiento, recursos de mediano porte, sumatoria multimillonaria en grandes ciudades | Operación de gran escala, recursos de cientos de millones a miles de millones concentrados en un perímetro |
| Quién la usa | Cualquier ciudad brasileña con plan director | Prácticamente solo São Paulo y Río de Janeiro |
Por qué tantas ciudades cobran cero
La previsión de la otorga onerosa en plan director es prácticamente universal en Brasil. La cobranza efectiva, en escala compatible con la densificación autorizada, es la excepción. Tres fallos, en general combinados, explican el desencuentro.
- Fallo de reglamentación. El plan director prevé la otorga en abstracto, pero el municipio nunca aprueba la ley específica del art. 30. Sin fórmula, sin casos de exención, sin definición de contrapartida, la previsión urbanística existe y la cobranza no. Es la forma más común de otorga en cero. Sucede en ciudades medias y en parte de las capitales.
- Fórmula que produce valor irrelevante. El municipio aprueba la ley específica, pero la fórmula es calibrada con factores tan reducidos que el valor cobrado queda por debajo del costo administrativo de la propia cobranza. Casos típicos: valor unitario del suelo derivado de planta genérica desfasada, factor de planificación reducido por presión sectorial, reductores acumulativos que reducen la contrapartida a cero en la práctica.
- Destino sin rastreabilidad. El municipio cobra, recauda, pero no crea fondo dedicado ni consejo gestor. Los recursos entran al presupuesto y se mezclan con ingresos corrientes. La vinculación del art. 31 sobrevive en el balance contable, pero desaparece en la ejecución: el recurso no llega a las ocho finalidades del art. 26 con la escala prevista. Ese es el caso menos visible, y el que más corroe la legitimidad del instrumento a lo largo del tiempo.
El instrumento más democrático
Otorga onerosa del derecho de construir no necesita prospecto, no necesita CVM, no necesita bolsa, no necesita operación consorciada. Necesita tres decisiones municipales bien hechas: plan director honesto, ley específica calibrada y alcaldía dispuesta a cobrar. Por eso es el instrumento más democrático del Estatuto de la Ciudad. Toda ciudad brasileña con plan director puede usar.
Por eso también es el más descuidado. Donde la otorga onerosa funciona, financia el espacio público que el presupuesto corriente no alcanza. Donde no funciona, la ciudad autoriza construir y renuncia al valor que ella misma creó. La elección entre las dos situaciones es de competencia municipal, y es menos técnica de lo que parece. Es decisión política, sostenida por trabajo técnico.
Fuentes consultadas
Todas las URL verificadas el 19 de mayo de 2026.
- Lei 10.257/2001, Estatuto de la Ciudad, Planalto. Arts. 26, 28, 29, 30 y 31 sobre Otorga Onerosa del Derecho de Construir y destino de los recursos.
- Estatuto de la Ciudad, art. 28 anotado, biblioteca Arsenic.
- Estatuto de la Ciudad, art. 30 anotado, biblioteca Arsenic.
- Plano Diretor Estratégico de São Paulo, Lei municipal 16.050/2014, modelo de referencia para otorga onerosa con FUNDURB activo.
- Outorga Onerosa do Direito de Construir, página oficial Gestão Urbana SP, fórmula, factores y reportes de recaudación.
Actualizado el 19 de mayo de 2026. Pendencias declaradas: datos consolidados de recaudación anual de OODC por ciudad en Brasil exigen consulta caso por caso al Siconfi y al portal de transparencia de cada municipio; el texto describe el instrumento sin cifras agregadas, y será actualizado cuando haya fuente consolidada verificable.
