El tercer camino hacia el mismo metro cuadrado
Los dos artículos anteriores de esta serie describieron dos formas de construir por encima del coeficiente básico. Pagar una contrapartida al municipio, la otorga onerosa. O comprar un certificado negociable dentro de una operación urbana, el CEPAC. En ambos, el potencial adicional viene del poder público, en formatos distintos. Existe un tercer camino, más antiguo en el espíritu y más extraño en la mecánica: el potencial viene de otro inmueble. Un caserón protegido que no puede crecer, un terreno donado a la ciudad, un edificio congelado por la preservación. Ese potencial, que iba a perderse, la ley lo deja viajar. Es la transferencia del derecho de construir, prevista en el art. 35 del Estatuto de la Ciudad.
Lo que dice, palabra por palabra, el art. 35
La previsión legal de la transferencia del derecho de construir está en un único artículo del Estatuto de la Ciudad, la Sección XI, justo después de la otorga onerosa (Sección IX) y de las operaciones urbanas concertadas (Sección X). Es corto y responde todo lo que importa.
El artículo responde tres preguntas. El caput responde quién puede transferir y cómo: el propietario de inmueble necesario para una finalidad pública puede ejercer el derecho de construir en otro lugar o enajenarlo, siempre por escritura pública. Los incisos responden en qué situaciones: equipamientos urbanos, preservación y programas sociales. El § 1º agrega una cuarta puerta, la donación del inmueble al poder público. Y el § 2º entrega la regla al municipio: nada de esto funciona sin ley municipal específica basada en el plan director. El art. 42, II del mismo Estatuto refuerza que el plan director necesita contener las disposiciones del art. 35, y el art. 4º, V, "o" lista la transferencia entre los instrumentos de la política urbana. Sin ley local, la previsión federal duerme.
Suelo creado: el derecho de construir se suelta de la propiedad
¿Por qué un derecho de construir puede viajar de un terreno a otro? Porque la doctrina urbanística brasileña acepta, hoy de forma pacífica, la separación entre el derecho de propiedad y el derecho de construir sobre el terreno. El suelo es del propietario. Cuánto se puede edificar sobre él es medida pública, definida por el plan director mediante los coeficientes de aprovechamiento. Esa es la tesis del suelo creado, inspirada en la experiencia francesa del techo legal de densidad, el plafond legal de densité, y consolidada en Brasil por la Carta del Embu, aprobada en 1976 en el seminario promovido por la Fundação Prefeito Faria Lima y por el CEPAM.
Una vez que el derecho de construir se desprende del suelo y pasa a medirse por coeficientes, se vuelve autónomo y susceptible de ser negociado, independientemente de la propiedad del terreno que le sirve de soporte. La otorga onerosa, el CEPAC y la transferencia del derecho de construir son tres hijos de esa misma tesis. Cambian la fuente y el formato; la premisa es la misma.
El suelo es del propietario.
El derecho de construir es medida de la ciudad.
La transferencia mueve el segundo sin tocar el primero.
Cedente y receptor: dos inmuebles, un potencial
La mecánica de la transferencia involucra siempre dos inmuebles. El inmueble cedente, o generador, es aquel afectado por una restricción del poder público, una protección patrimonial, una preservación ambiental, o aquel donado a la ciudad. Es de él de donde sale el potencial no utilizado. El inmueble receptor es el que recibe ese potencial y lo ejerce, en un área con infraestructura capaz de soportar la densificación. El propio caput del art. 35 prevé dos formas de hacer el puente entre los dos: el propietario puede ejercer el potencial en otro lugar, en otro inmueble de su propiedad, o enajenarlo a terceros. En ambos casos, mediante escritura pública.
Para impedir que el mismo potencial se use dos veces, la transferencia se anota en la matrícula del inmueble cedente y en la del receptor. El registro cumple dos funciones. Permite al poder público controlar cuánto potencial ha gastado ya cada inmueble, y protege a quien compra el lote después: el adquirente sabe, por la matrícula, cuánto puede construir aún allí. La exigencia de escritura pública del art. 35 converge con el Código Civil, que hace de la escritura un requisito de validez de los negocios que transfieren derechos reales sobre inmuebles y condiciona la adquisición al registro en el registro de la propiedad.
Cuánto se transfiere, y por qué no es metro por metro
La ley federal no trae fórmula de cálculo. El Estatuto de la Ciudad deja la cuantificación al plan director de cada municipio. La doctrina especializada plantea la primera pregunta con claridad: ¿qué coeficiente de aprovechamiento es susceptible de transferencia, el básico o el máximo? La respuesta está en la legislación local, y ella cambia el resultado.
São Paulo es el ejemplo más documentado. En el Plano Diretor Estratégico, la Ley municipal 16.050 de 2014, la transferencia con donación del inmueble calcula el potencial susceptible de transferencia multiplicando el área del terreno cedente por su coeficiente de aprovechamiento máximo y por un factor de incentivo a la donación. En cambio, en los inmuebles encuadrados como ZEPEC en la categoría de bien inmueble representativo, el caso típico de los protegidos, el potencial transferible es la diferencia entre el coeficiente básico y el máximo del propio inmueble. La consecuencia práctica es contraintuitiva: la cantidad de metros cuadrados retirada del cedente no es necesariamente igual a la recibida por el receptor, porque depende de la localización de cada uno. La transferencia es una conversión, no una copia.
Con donación y sin donación
En cuanto a la participación de la administración, la transferencia se divide en dos especies, y la distinción importa porque cambia el margen de decisión del municipio.
- Con donación del inmueble. Prevista en el § 1º del art. 35, es el caso en que el propietario dona el inmueble, o parte de él, al poder público para una de las finalidades de los incisos I a III, y recibe a cambio el derecho de construir transferible. Aquí la discrecionalidad del municipio es amplia: él decide si acepta la donación y en qué condiciones.
- Sin donación, típica de la protección patrimonial. Apoyada en el inciso II, es el caso en que el propietario mantiene el inmueble preservado, pero, impedido de construir en él por la restricción, es compensado con el derecho de edificar en otro lugar o de venderlo. El margen de decisión es menor, porque la transferencia sirve para resarcir a quien fue impedido de usar su propio terreno.
En ambas, la doctrina advierte sobre un punto que suele escapar al mercado: no existe derecho subjetivo del interesado a la transferencia. No es competencia reglada. El municipio concede la transferencia dentro del interés público al que ella sirve, no como un beneficio automático de quien tiene un inmueble restringido.
Otorga, CEPAC y transferencia: tres formas, una tesis
Los tres instrumentos pertenecen a la misma familia del suelo creado: todos venden, de algún modo, el derecho de construir por encima del básico. La diferencia decisiva está en de quién se obtiene ese potencial. La tabla posiciona a los tres lado a lado.
| Eje | Otorga onerosa | CEPAC | Transferencia |
|---|---|---|---|
| Base legal | Arts. 28 a 31 del Estatuto | Arts. 32 a 34 y ley de la operación urbana | Art. 35 y ley municipal específica |
| De quién viene el potencial | Del municipio, mediante contrapartida | De un título emitido por el municipio | De otro inmueble: protegido, preservado o donado |
| Cómo se obtiene | Pagando contrapartida en la aprobación del proyecto | Comprando el certificado en el mercado primario o secundario | Transfiriendo o comprando el potencial de otro inmueble, por escritura pública |
| Dónde vale | En cualquier zona del plan director por encima del básico | Solo dentro del perímetro de la operación urbana | Donde la ley municipal habilite cedente y receptor |
| Quién registra | Municipio, en la aprobación | Municipio emite, CVM registra la operación | Municipio autoriza, registro de la propiedad anota en la matrícula |
| Qué se adquiere | Derecho de construir adicional, pagado | Valor mobiliario negociable | Potencial constructivo desprendido de otro inmueble |
| Función típica | Financiar las finalidades urbanas del art. 26 | Financiar la propia operación urbana | Preservar, viabilizar donación, compensar restricción |
Dónde la transferencia ya anda: Curitiba y São Paulo
Curitiba es la referencia histórica. Pionera del suelo creado en Brasil, la ciudad reguló la transferencia de potencial constructivo para preservación ya por la Ley municipal 9.803 de 2000, después derogada, y hoy la mantiene viva en la Ley 16.361 de 2024, reglamentada por decreto municipal. La autorización para transferir el potencial de un inmueble de valor histórico o cultural pasa por el análisis técnico del IPPUC, el instituto de planificación de la ciudad, y de la comisión de avaluación del patrimonio cultural, con anotación de la transferencia en el registro de la propiedad, en el inmueble cedente y en el receptor.
São Paulo es el ejemplo de mayor escala. El Plano Diretor Estratégico de 2014 detalla las dos especies: la transferencia sin donación, de los inmuebles protegidos encuadrados como ZEPEC, y la transferencia con donación, usada para viabilizar mejoramientos viales, vivienda de interés social, regularización territorial y parques. El caso más visible es el del Parque Augusta. El área fue destinada a parque municipal y el potencial constructivo de los terrenos fue transferido a las constructoras Cyrela y Setin, mediante Declaraciones de Potencial Constructivo Susceptible de Transferencia, en un acuerdo que involucró a la alcaldía, al Ministerio Público y a la sociedad civil. La plaza se vuelve parque; el metro cuadrado reaparece densificando otro punto de la ciudad.
La transferencia es el instrumento más silencioso de la trinca porque no recauda para la caja ni mueve la bolsa. Ella hace otra cosa: permite preservar sin expropiar y donar sin perder. Donde funciona, el caserón protegido deja de ser un perjuicio y se vuelve un activo transferible, y el parque deja de ser una expropiación impagable y se vuelve un intercambio. Donde no funciona, la ciudad protege el inmueble, congela el terreno y no ofrece nada a cambio, y la cuenta de la preservación se vuelve proceso judicial. La elección, como en la otorga, es municipal, y menos técnica de lo que parece.
Fuentes consultadas
Todas las URL verificadas el 5 de junio de 2026.
- Lei 10.257/2001, Estatuto de la Ciudad, Planalto. Art. 35 (transferencia del derecho de construir), art. 4º, V, "o", art. 28 (coeficiente de aprovechamiento) y art. 42, II.
- Estatuto de la Ciudad, art. 35 anotado, biblioteca Arsenic.
- LEVIN, Alexandre. Transferência do direito de construir. Cadernos Jurídicos da Escola Paulista da Magistratura, EPM/TJSP, año 23, n. 62, abr-jun/2022, p. 41-61. Suelo creado, cedente y receptor, fórmula de São Paulo, anotación registral y las dos especies.
- Prefeitura de São Paulo, Gestão Urbana SP. Transferencia de Potencial Constructivo, áreas receptoras y cálculo en ZEPEC/BIR.
- Plano Diretor Estratégico de São Paulo, Ley municipal 16.050/2014, arts. 122 a 133 sobre transferencia del derecho de construir.
- Prefeitura de Curitiba, Urbanismo. Potencial constructivo, legislación específica, Ley 16.361/2024 e historial.
- Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, ANPUR. Estudio sobre el Parque Augusta y la transferencia de potencial constructivo para parques en el PDE-SP de 2014.
- Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, ANPUR. Otorga onerosa y suelo creado, Carta del Embu y el techo legal de densidad francés.
Actualizado el 5 de junio de 2026. Pendencias declaradas: las cifras de recaudación y la metraje total transferida por ciudad no entran en este texto, por falta de fuente consolidada verificable; serán agregadas cuando haya reporte oficial fechado. La naturaleza jurídica del potencial constructivo transferido, si derecho real, personal o bien inmaterial, es objeto de debate doctrinario; el texto describe el mecanismo sin cerrar esa controversia.
