Logika stepeništa: društvena funkcija koja se naplaćuje po stepenicima
Ustav gradsku svojinu ne tretira kao apsolutno pravo. Član 182, u svom stavu 4, ovlašćuje opštinu da zahteva od vlasnika neizgrađenog, nedovoljno iskorišćenog ili neiskorišćenog gradskog zemljišta da obezbedi njegovo primereno korišćenje, pod pretnjom, doslovnim rečima teksta, mera koje se primenjuju uzastopno. Taj sled je ključ za čitanje celog instrumenta.
Reč uzastopno nosi ceo nacrt. Tri tačke nisu uporedne mogućnosti po izboru opštine: to su stepenici istog stepeništa. Svaki stepenik se otvara tek kada prethodni nije rešio stvar. Prvo obaveza da se zemljište iskoristi. Zatim porez koji pritiska. Na kraju kaznena eksproprijacija. Cilj stoji u uvodnom stavu člana i u stavu koji ga sledi.
Objedinjeno čitanje utvrđuje merilo: gradska svojina ispunjava društvenu funkciju kada je u skladu sa generalnim planom. Van njega, neiskorišćeno zemljište je suprotnost društvenoj funkciji, a stepenište postoji da to ispravi. Zahtev zavisi od posebnog zakona za područje obuhvaćeno generalnim planom, i to prema saveznom zakonu, a to je .
Odakle pravilo dolazi: Ustav, generalni plan i Statut
Ustav iz 1988. dao je nacrt. Zakon 10.257 iz 2001. ga je razradio i dao rokove i konkretne brojeve. Bez tog saveznog zakona, stav 4 čl. 182 bio bi namera bez mehanike. Između ta dva teksta postoji i treći, neizostavan element: generalni plan.
Generalni plan usvaja gradska skupština i obavezan je za gradove sa više od dvadeset hiljada stanovnika. On je instrument koji određuje šta je primereno korišćenje u svakoj zoni, i zato se van njega ništa ne dešava. Bez posebnog opštinskog zakona i bez područja obuhvaćenog generalnim planom, stepenište ne može da se pokrene. Reč je o ovlašćenju opštine, a ne o samostalnom dejstvu saveznog zakona.
Podatak je posebno važan onome ko odlučuje sa dugim horizontom. Pravilo postoji više od dve decenije, ali njegova primena zavisi od toga da li je opština postavila pravni i upravni aparat za to: generalni plan koji područja razgraničava, poseban zakon koji utvrđuje uslove i rokove, i ustrojstvo za obaveštavanje, nadzor i naplatu. Tamo gde tog aparata nema, stepenici ostaju na papiru.
Prvi stepenik: obavezna parcelacija, izgradnja ili korišćenje
Prvi stepenik je obaveza da se nepokretnosti da namena. Statut je uvodi glagolom koji izražava ovlašćenje opštine, a ne samostalno dejstvo.
Određenje nedovoljno iskorišćenog je tehničko i upućuje na generalni plan: nedovoljno iskorišćena je nepokretnost čije je korišćenje ispod najmanjeg u njemu određenog. Odatle se mehanizam pokreće obaveštenjem.
Najkraći rokovi su jasni: godinu dana od obaveštenja za podnošenje projekta nadležnom opštinskom organu; i dve godine od odobrenja projekta za početak radova. Projekti velikog obima mogu, izuzetno, predvideti završetak u etapama, prema stavu 5 istog člana. Sat počinje da otkucava obaveštenjem, a obaveštenje ostaje zabeleženo.
Kočnica koja prati nepokretnost: obaveza se ne prodaje
Tačka koja menja račun onome ko drži zemljište neiskorišćeno nalazi se u čl. 6. Obaveza nije vezana za ličnost obaveštenog vlasnika: ona prati nepokretnost.
Prevod za onoga ko odlučuje je neposredan: prodati ili naslediti obaveštenu parcelu ne poništava sat. Novi vlasnik, kupac ili naslednik, preuzima rok tačno tamo gde je bio. Prenos među živima ili zbog smrti prenosi obavezu bez prekida ijednog roka. To se spaja sa upisom u registar nepokretnosti predviđenim u stavu 2 čl. 5: obaveza postaje javna i uočljiva u listu nepokretnosti.
- Neprekidnost roka.
- Javnost upisa.
- Posledica za pravnu proveru.
Drugi stepenik: progresivni IPTU kroz vreme
Kada se rokovi prvog stepenika ne poštuju, otvara se drugi. Ovde instrument prestaje da bude regulatoran i postaje poreski: porez raste iz godine u godinu da bi neiskorišćenost postala skupa.
Rast je geometrijski i ograničen plafonom. Stopa svake godine ne može da pređe dvostruku stopu prethodne godine, a postoji i apsolutna granica: najviša stopa od petnaest odsto. Vredi tehnička preciznost: plafon od petnaest odsto odnosi se na stopu poreza IPTU, ne na vrednost nepokretnosti. Uvećanje traje pet uzastopnih godina, a šta se dešava na kraju tog razdoblja stoji u narednim stavovima.
Progresija
neiskorišćenost
Dve tačke zatvaraju laka izlazna vrata. Prvo, ako za pet godina obaveza ne bude ispunjena, opština zadržava naplatu po najvišoj stopi dok se ne ispuni, uz očuvano ovlašćenje iz čl. 8, a to je eksproprijacija. Drugo, zabranjeno je davanje oslobođenja ili oprosta u vezi sa tim progresivnim oporezivanjem: nema političkog pregovaranja koje bi porez izbrisalo. Ekonomsko čitanje izrečeno je u samoj strukturi: geometrijska progresija osmišljena je da podstakne korišćenje, a ne da puni opštinsku kasu.
Treći stepenik: eksproprijacija uz obveznice javnog duga
Poslednji stepenik je najstroži, i takođe je ovlašćenje opštine. Po isteku pet godina naplate progresivnog IPTU bez ispunjenja obaveze, otvara se kaznena eksproprijacija.
Razlika između te eksproprijacije i obične je presudna i ne sme se mešati. Obična eksproprijacija, predviđena u čl. 182, stav 3 Ustava, plaća se u novcu, uz prethodnu i pravičnu naknadu. Ona iz čl. 8 Statuta je kazneni izuzetak: plaća se obveznicama javnog duga, uz prethodno odobrenje Saveznog senata, sa isplatom u roku do deset godina, u godišnjim, jednakim i uzastopnim ratama, sa stvarnom vrednošću naknade i zakonskom kamatom od šest odsto godišnje. Tabela ispod stavlja dva režima jedan uz drugi.
| Osa | Obična eksproprijacija, Ustav čl. 182, § 3 | Kaznena eksproprijacija, Statut čl. 8 |
|---|---|---|
| Priroda | Opšti instrument javne koristi ili javnog interesa | Poslednji stepenik stepeništa društvene funkcije, posle pet godina progresivnog IPTU |
| Način plaćanja | Novac | Obveznice javnog duga |
| Trenutak naknade | Prethodna i pravična | Isplaćuje se u roku do deset godina, u godišnjim jednakim i uzastopnim ratama |
| Odobrenje obveznica | Ne primenjuje se | Prethodno odobrenje Saveznog senata |
| Kamata | Prema opštem režimu eksproprijacije | Zakonska kamata od šest odsto godišnje |
I obračun naknade osmišljen je tako da ne nagrađuje neiskorišćenost: stvarna vrednost odražava osnovicu poreza IPTU, odbija porast vrednosti nastao javnim radovima posle obaveštenja i ne uračunava očekivanu dobit, izgubljenu zaradu ni naknadnu kamatu. A stepenište se ne završava kod opštine: pošto nepokretnost uđe u javnu imovinu, sama opština mora da joj obezbedi primereno korišćenje u roku od pet godina. Društvena funkcija obavezuje i onoga ko naplaćuje.
Kako to izgleda u praksi i šta onaj ko odlučuje mora da prati
Sao Paulo je brazilski primer za ugled. Prema zvaničnom izvoru gradske uprave Sao Paula, instrument, tamo nazvan obavezna parcelacija, izgradnja ili korišćenje, uređen je generalnim planom, opštinskim zakonom 15.234 iz 2010. i uredbama 55.638 iz 2014. i 57.562 iz 2016, sa predviđenim sledom obaveznog obaveštenja, progresivnog IPTU kroz vreme i eksproprijacije uz obveznice javnog duga. To je potpun okvir stepeništa, postavljen i u primeni.
O razmeri primene postoji recenzirana akademska studija, objavljena u časopisu Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais preko SciELO, koja opisuje sprovođenje u centralnim okruzima Sao Paula od 2014, sa stotinama obaveštenih nepokretnosti. Taj podatak služi kao datirani red veličine sprovođenja, a ne kao važeći zvaničan broj. Kome treba važeća cifra, treba da je potraži u primarnom izvoru opštine.
- Gde je stvarni rizik.
- Šta proveriti pre kupovine.
- Šta stepenište zapravo radi.
Teza se zatvara tamo gde je počela. Društvena funkcija gradske svojine nije zvučna fraza: to je stepenište čiji stepenici rastu u pritisku, zapisano doslovnim tekstom, sa rokovima, procentima i posledicama. Ko odlučuje o gradskom zemljištu mora tačno da zna na kom stepeniku stoji, jer svaki ima svoju cenu, a prvi je jedini koji još dopušta izbor.
Korišćeni izvori
Svi linkovi provereni 15. juna 2026.
- Ustav Brazila iz 1988, zvanični tekst, čl. 182, Planalto. Uvodni stav i stavovi 1, 2, 3 i 4.
- Zakon 10.257 iz 2001, Statut grada, zvanični tekst, Planalto. Čl. 5, 6, 7 i 8.
- Obavezna parcelacija, izgradnja i korišćenje, 20 pitanja i odgovora, uređenje u Sao Paulu, Gestão Urbana SP, Grad Sao Paulo.
- Proces sprovođenja obavezne parcelacije, izgradnje ili korišćenja u centralnim okruzima Sao Paula, SciELO, Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais.
- Priručnik o društvenoj funkciji svojine i obaveznoj parcelaciji, izgradnji ili korišćenju, Grad Sao Paulo, PDF.
Ažurirano 15. juna 2026. Iskazane ograde: broj obaveštenih ili eksproprisanih nepokretnosti u Sao Paulu menja se iz godine u godinu i zahteva uvid u važeći primarni izvor opštine; tekst navodi samo datirani red veličine iz akademske studije i opisuje pravni okvir bez važećih cifara, a biće ažuriran kada bude objedinjenog proverljivog izvora.
